不久前，陜西省涇陽縣政府審批通過的多個項目遭涇河新城綜合執(zhí)法部門叫停一事引發(fā)輿論關(guān)注。其背后的原因在于，兩級政府的政策存在“矛盾”，導(dǎo)致當?shù)囟鄠€項目已停工數(shù)月，企業(yè)所受損失逐步擴大。

事實上，政策打架并不是什么新鮮事。為何會出現(xiàn)政策打架的現(xiàn)象，又該如何化解這一問題？《法制日報》記者對此進行了采訪。

政策打架時有發(fā)生

主因在于政出多門

此次陜西被撤銷的項目，此前“經(jīng)過反復(fù)論證、規(guī)劃，該項目的規(guī)劃、設(shè)計得到了涇陽縣相關(guān)部門審批通過”。去年12月28日，涇陽縣行政審批服務(wù)局頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》顯示：經(jīng)審核，本建設(shè)工程符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求。

但不久前，涇河新城管委會給涇陽縣政府發(fā)函，要求撤銷項目施工手續(xù)：近期，涇河新城對區(qū)域在建項目監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)，縣政府(涇陽縣)有關(guān)部門仍在辦理新建項目審批手續(xù)……因上述項目與涇河新城城市規(guī)劃不符，導(dǎo)致項目無法落地……請縣政府督促相關(guān)部門撤回上述項目審批手續(xù)，并停止涇河新城規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)土地、規(guī)劃、建設(shè)審批工作。

“當初上級在劃定新區(qū)時遺留了問題，把地、事、人三者分開歸屬于不同部門去管。”采訪中，國家行政學院法學教研部副主任楊小軍認為，這種人為分割的體制是此次陜西兩級政府打架事件的必然原因。這反映出了兩級政府在管理區(qū)域變更時未能做好法治、政策的統(tǒng)一工作，兩級政府需要再次對項目交接進行商討。

對于如何解決這一問題，楊小軍建議，解決這一問題可以分為權(quán)宜之計和長久之計兩種方案。權(quán)宜之計是由雙方共同上級政府指定主管機關(guān)和主管范圍，先盡快消除眼前的政策打架問題。長久之計就是新區(qū)與原行政區(qū)劃管理權(quán)統(tǒng)一于一個區(qū)，從體制層面徹底解決政策不統(tǒng)一的問題。

中國社會科學院法學研究所教授支振峰坦言，有些時候地方出現(xiàn)政策打架帶有某種不可避免性。“因為隨著情況變化、形勢變化，政策總會調(diào)整，這樣就會出現(xiàn)新舊政策銜接的問題。此外，行政區(qū)劃調(diào)整、審批事項或權(quán)限調(diào)整、部門分工調(diào)整等，也都可能導(dǎo)致出現(xiàn)政策銜接不配套、不協(xié)調(diào)的問題。”

楊小軍認為，出現(xiàn)政策打架的原因主要就是一些地方的法治統(tǒng)一性不夠，或者執(zhí)行不到位。具體來說，一方面是政出多門，不同部門各自為政、自說自話，另一方面是各部門在制定政策時沒有較好尊重上位法的有關(guān)規(guī)定，自成一體，隨意性較大。

在支振峰看來，政策打架往往會在三種情況下出現(xiàn)：首先是新舊政策銜接時；其次是九龍治水時，比如幾個部門或者地方政府同時負責一件事或者同時管理一個區(qū)域，有好處都上，沒好處都撤，容易導(dǎo)致政策打架；三是審批事項各環(huán)節(jié)政策的不協(xié)調(diào)、不配套。

出現(xiàn)問題及時解決

政府應(yīng)當積極作為

近年來，政策打架的報道屢屢見諸媒體：

某地一家擁有30多臺大客車的交通運輸公司，為當?shù)囟嗉移笫聵I(yè)單位提供接送員工上下班的服務(wù)。2018年9月，一輛通勤車駛過長江大橋到外地某城區(qū)，被當?shù)剡\管處執(zhí)法人員以“未取得道路運輸經(jīng)營許可證，擅自從事道路旅客運輸活動”為由攔下。公司負責人與客車注冊地所在的運管部門溝通，但又被告知通勤服務(wù)車未納入道路旅客運輸范疇，不需要辦理許可證。多次協(xié)調(diào)未果，為了能順利在兩地跑，這家公司只好在外地租用運營成本更高的旅游客車。

在中部某市的工業(yè)園區(qū)，一家生物制藥企業(yè)計劃投資興建新廠房。工業(yè)園管委會認為規(guī)劃的審批權(quán)應(yīng)當下放到園區(qū)，只需要管控建設(shè)項目綠地率、容積率等關(guān)鍵指標即可，但市規(guī)劃局認為審批權(quán)在市一級，且廠房的外觀設(shè)計也要報批。

對此，楊小軍認為，政策打架可能造成判斷標準混亂、讓群眾無所適從。如果再加上執(zhí)法不一，則可能會帶來影響社會公平等負面后果，既影響政策權(quán)威，也影響政策執(zhí)行力。

“當有群眾提出政策打架問題時，有關(guān)部門或地方應(yīng)該做到聞過則喜，這對于完善政策以及政策執(zhí)行流程，對于制定更加科學合理的政策，是有益處的。”支振鋒認為，遇到新舊政策打架，主管部門應(yīng)該擔負起責任，盡快給出解決方案；遇到不同部門之間政策打架的問題，就應(yīng)該按程序上報共同的上級部門協(xié)調(diào)解決，迅速給出解決方案。

過往的部分案例顯示，普通群眾遇到政策打架時，相關(guān)問題并不是那么容易得到解決，也會出現(xiàn)像此次因政策矛盾而被迫停工的情況。“每次去，工作人員態(tài)度都很好，但就是不解決問題。”項目有關(guān)工作人員說。

支振峰認為，政策打架問題難解決的根本原因就在于官僚主義、形式主義作祟，某些部門和地方不作為，互相之間推諉責任、踢皮球，對待群眾的需求磨洋工、耍派頭，而不是真正為群眾想辦法解決問題。

“如果出現(xiàn)政策打架現(xiàn)象，從某種程度上反映出這些地方的依法行政水平、吏治水平，也能夠檢驗出這些地方黨風政風建設(shè)、學習教育活動是否落到實處。”支振峰說，政策打架不僅暴露一些地方在行政管理中存在的不完善之處，而且也是對當?shù)亟鉀Q問題態(tài)度的一種考驗。

支振鋒認為，解決政策打架問題，化解某些地方存在的形式主義、官僚主義，關(guān)鍵一點是靠加強監(jiān)督，讓群眾有更多的監(jiān)督渠道且讓群眾監(jiān)督真正管用，同時加強輿論監(jiān)督。

糾偏力度必須加大

真正杜絕依靠法治

政策打架不僅會讓企業(yè)“受傷”，還可能對普通人的生活造成負面影響。此前曾有媒體報道，因戶籍所在地和工作所在地的再婚生育二孩政策不同，某地高中教師腹中5個月的胎兒面臨被引產(chǎn)的風險。

楊小軍認為，近年來，通過立法、備案審查、行政復(fù)議、行政訴訟等途徑，已經(jīng)解決了很多這樣的問題，但有些類似問題仍然比較突出。“我認為問題不是出在理念觀念和認識層面，主要還是出在執(zhí)行落實層面。”

楊小軍說，從法律角度來看，是由于管理職責權(quán)限不清、人為分割、政策審查把關(guān)不到位，以及糾偏力度弱等所致。減少政策打架帶來的負面影響主要應(yīng)該從加大糾偏力度入手。無論是遺留問題還是正在執(zhí)行的問題，只要出現(xiàn)政策打架，一方面是尋求官方解決渠道，即雙方的共同上級政府負責解決。如果無法解決或者超過一定期限不予解決，上級相關(guān)部門和人員需要承擔一定責任；另一方面是尋求司法解決渠道，受此影響的個人、法人以及其他組織，有權(quán)訴諸法院，由法院判決適用哪個政策合法有效。

支振峰認為，應(yīng)該運用法治給群眾撐腰，通過不斷完善行政訴訟法，給群眾在法庭上討回公道的機會和渠道。也就是說，無論政策打架的受害者是企業(yè)還是個人，都應(yīng)該可以通過法律途徑維護自己的權(quán)益。

“相關(guān)的一些方法和途徑其實在現(xiàn)行法律法規(guī)中都有規(guī)定，但是實踐中執(zhí)行不到位，存在的問題仍然比較多。這不是制度設(shè)計問題，而是制度執(zhí)行問題，執(zhí)行之所以不到位，根本上還是行政管理中某些頑疾的干擾。”楊小軍說。

楊小軍認為，政策打架通常是因為某些地方的行政管理體制引起的，而行政管理體制大多是由上級部門所決定。上級部門的相關(guān)決定有些時候又著重考慮到各方關(guān)系、各方利益的平衡。有的領(lǐng)導(dǎo)干部不習慣把這類問題通過法律途徑去解決，反而習慣于用平衡各方關(guān)系、利益的方式去解決問題或者把問題拖著。在推進全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，應(yīng)該在法治框架下解決政策打架，也只有通過法治才能讓此類問題得到及時、公平的解決。